In de toekomst mogelijk meer omgevingsplannen vernietigd

Door Arjen Praat en Rick Vlaskamp

In mei heeft advocaat-generaal mr. A.G.A. Nijmeijer juridisch advies uitgebracht* aan de Raad van State over de ‘uitdijende werking’ van het beroep tegen bestemmingsplannen en omgevingsplannen. Een gevolg van dit advies kan zijn dat er in de toekomst mogelijk meer omgevingsplannen vernietigd worden.

‘Uitdijende werking’

Als appellanten beroep hebben ingesteld tegen de vaststelling van een bestemmingsplan kan de raad een wijzigingsbesluit nemen voordat de rechter uitspraak heeft gedaan. Het beroep van de appellanten richt zich dan automatisch ook tegen dat wijzigingsbesluit. Dit volgt uit de Algemene wet bestuursrecht (artikel 6:19 Awb). Het artikel wordt ruim toegepast. Het gevolg daarvan is dat wijzigingsbesluiten, ook als ze weinig te maken hebben met het besluit waartegen beroep is ingesteld, onderdeel gaan uitmaken van de procedure. Dit wordt ook wel de ‘uitdijende werking van de procedure’ genoemd.

Nu de Omgevingswet in werking is getreden, wordt deze ‘uitdijende werking’ mogelijk nog pregnanter. Dat komt doordat iedere gemeente per 1 januari 2024 één omgevingsplan heeft, in plaats van tientallen bestemmingsplannen. Er is dus sprake van één regeling; iedere wijziging van het omgevingsplan volgt op een eerdere wijziging van dezelfde planregeling. De verwachting is dan ook dat eventuele complicaties bij de toepassing van artikel 6:19 Awb onder de Omgevingswet substantieel toenemen.

Juridisch advies

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (kortweg: de Afdeling) heeft daarom haar staatsraad advocaat-generaal (AG), mr. A.G.A. Nijmeijer, verzocht om hierover een conclusie te vellen. Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling en draagt bij aan de rechtsontwikkeling. Het bindt de Afdeling niet, en is dus ook geen uitspraak. De Afdeling zal het wel ter harte nemen bij het doen van de uitspraak in de zaak waarover zij de conclusie heeft verzocht.

AG Nijmeijer stelt in zijn conclusie vast dat de doelstelling van artikel 6:19 Awb in de eerste plaats is het voorkomen van een verlies aan rechtsbescherming en in de tweede plaats bevordert het een effectieve geschilbeslechting. Immers, als eenmaal beroep is ingesteld, hoeft een belanghebbende niet ook separaat beroep in te stellen tegen het wijzigingsbesluit.

Drie soorten

In bestemmingsplanzaken identificeert AG Nijmeijer drie soorten wijzigingsbesluiten:
(a) Reparatiebesluiten: genomen naar aanleiding van het ingestelde beroep. Er is dan een directe relatie tussen het ingestelde beroep en de inhoud van het reparatiebesluit, wat vaak blijkt uit de motivering van het besluit c.q. de plantoelichting. Het reparatiebesluit kan een nuancering zijn van de eerder genomen beslissing, maar het kan ook zijn dat op de eerdere beslissing wordt teruggekomen.
(b) Herstelbesluiten: door de gemeenteraad genomen naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling. De tussenuitspraak moet aangeven welke gebreken het bestreden besluit bevat en de Afdeling geeft de gemeenteraad opdracht tot het herstellen van die gebreken. Vanwege de procesrechtelijke relatie met de tussenuitspraak, kan relatief eenvoudig worden vastgesteld of in een concreet geval de vaststelling van een bestemmingsplan kwalificeert als een herstelbesluit.
(c) Vaststellingsbesluit met overlappend plangebied. Bij deze categorie kijkt de Afdeling voor de beoordeling of sprake is van een besluit waarop artikel 6:19 van de Awb van toepassing is, naar het plangebied waarop het besluit betrekking heeft. Een gebiedsgewijze benadering dus, waarbij geen relatie wordt gelegd met de inhoud van de beroepsgronden die zijn aangevoerd. Ook in gevallen waarin het nieuwe besluit slechts op een deel van het plangebied ziet of juist een groter gebied omvat, is artikel 6:19 van de Awb op het nieuwe besluit van toepassing.

Scherpere beoordeling

Juist deze laatste categorie kan volgens AG Nijmeijer zorgen voor wat we eerder genoemd hebben de ‘uitdijende werking van het geding’. Uit zijn analyse van de rechtspraak volgt dat het kan gebeuren dat een beroep is ingesteld tegen een bestemmingsplan dat is vastgesteld voor één perceel, maar dat dat beroep op grond van artikel 6:19 Awb wordt uitgebreid met de vaststelling van het bestemmingsplan dat geldt voor een groter plangebied waarvan dat perceel deel uitmaakt. Zodoende wordt de groep van belanghebbenden of beroepsgerechtigden flink uitgebreid.

AG Nijmeijer pleit daarom voor een scherpere beoordeling van de aard van het wijzigingsbesluit. Het resultaat van die beoordeling kan zijn dat dat sprake is van (a) een herstelbesluit, (b) een zuiver reparatiebesluit, (c) een ander besluit of (d) een combinatie hiervan. Om te kunnen beoordelen in hoeverre sprake is van een reparatiebesluit, moet een relatie worden gelegd met de inhoud van de beroepsgronden. Dat betekent dat de gebiedsgewijze benadering volgens AG Nijmeijer moet worden verlaten. Zodra wordt vastgesteld dat een hangende beroep voorbereid besluit ook planonderdelen bevat die geen verband houden met de naar voren gebrachte beroepsgronden, is geen sprake meer van een wijzigingsbesluit en is artikel 6:19 Awb niet van toepassing. Het reparatiekarakter van het besluit verdwijnt dan volgens Nijmeijer naar de achtergrond.

Gevolgen

Wat is nu het gevolg als de raad zo’n gecombineerd wijzigingsbesluit neemt? Ook al komt dat wijzigingsbesluit deels tegemoet aan de beroepsgronden, dan heeft te gelden dat de rechter niet anders kan dan het eerste/primaire besluit (kaal) te vernietigen. Immers, het wijzigingsbesluit mag volgens AG Nijmeijer dan niet meer op grond van artikel 6:19 Awb in die procedure worden betrokken.

Wij vragen ons af of daarmee de doelstelling van artikel 6:19 Awb, namelijk een effectieve geschilbeslechting, uit het oog wordt verloren. Immers, het omgevingsplan wordt vernietigd, terwijl ondertussen een wijzigingsbesluit is genomen waarbij deels sprake is van reparatie, maar dat wijzigingsbesluit moet een aparte procedure doorlopen. Dat is ook omslachtig voor degene die beroep heeft ingesteld. Volgens AG Nijmeijer zou de Afdeling diegene er dan op kunnen wijzen dat tegen het gecombineerde wijzigingsbesluit beroep moet worden ingesteld als hij het met dat besluit niet eens is. Dat vergt echter ook dat de Afdeling actief gaat bijhouden of dergelijke besluiten worden genomen. Wij vragen ons af of de Afdeling op deze extra taak zit te wachten.

Inhoudelijk verschil

Kortom, als het aan AG Nijmeijer ligt, dan worden besluiten waarmee de raad een omgevingsplan dat reeds in beroep is gedeeltelijk aanvult en herstelt niet meer automatisch betrokken in die beroepsprocedure. Dat betekent dat de Afdeling inhoudelijk verschil moet gaan maken tussen typen en categorieën besluiten. En dat daar over waarschijnlijk weer kan worden geprocedeerd. Het wordt er aldus niet gemakkelijker op, en mogelijk ook niet efficiënter. Het is nu aan de Afdeling om naar aanleiding van de conclusie een uitspraak te doen. Wij zullen het voor u bijhouden.

Arjen Praat en Rick Vlaskamp zijn beiden advocaat bij NewGround Law
* www.raadvanstate.nl/uitspraken/@143831/202203062-2-r1