Het afromen van de waardestijging van grond bij woningbouw levert gemeenten hooguit € 220 mln per jaar op, becijfert het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Dat waarschuwt tegelijk voor uitval van woningbouwprojecten.
Het EIB heeft in het rapport 'Waardeafroming op de grondmarkt' twee maatregelen onderzocht waarmee gemeenten meer inkomsten kunnen genereren uit gebiedsontwikkeling: de invoering van een planbatenheffing en uitbreiding van het kostenverhaal.
Beide instrumenten zijn bedoeld om een groter deel van de waardestijging van grond bij een bestemmingswijziging ten goede te laten komen aan de overheid. Gemeenten kampen bij veel woningbouwprojecten met tekorten op de grondexploitatie. Sinds 2020 heeft het rijk via de Woningbouwimpuls bijna € 1,4 mrd subsidie verstrekt om zulke tekorten gedeeltelijk te dekken.
Slechts 20% van de woningbouw
Volgens het EIB wordt de potentiële opbrengst van waardeafroming echter overschat. De maatregelen zijn vooral toepasbaar op landbouwgrond die een woonbestemming krijgt. Op binnenstedelijke locaties, waar het merendeel van de woningbouw plaatsvindt, is de grond doorgaans al veel waard door de aanwezige bebouwing. Van een grote waardestijging bij herontwikkeling is daar meestal geen sprake.
Buitenstedelijke locaties zijn goed voor ongeveer 30% van het planaanbod tot en met 2044. Omdat een deel van de woningbouw bovendien plaatsvindt op grond die al in gemeentelijke handen is, kunnen de maatregelen maar effect hebben op 20% van de nieuwbouw.
De grondkosten zijn bovendien relatief beperkt, aldus het EIB: de verwervingskosten van grond bedragen op buitenstedelijke locaties gemiddeld 7% van de totale stichtingskosten van een woning. De gemiddelde grondprijs bij omzetting van landbouwgrond naar woningbouw bedraagt ongeveer € 65 per m2.
Het EIB schat de mogelijke opbrengst van een planbatenheffing op € 200 tot € 220 mln per jaar. Bij uitbreiding van het kostenverhaal vallen de opbrengsten waarschijnlijk lager uit. Het instituut noemt de bedragen in verhouding tot de totale woningbouwopgave 'zeer bescheiden potentiële opbrengsten'.
Risico op vertraging
Een belangrijk bezwaar is dat grondeigenaren voldoende financieel voordeel moeten houden om hun grond te verkopen. Wanneer de overheid de volledige waardestijging afroomt, kan het aanbod van bouwgrond opdrogen. 'Volledige afroming van de waardestijging ligt daarom niet voor de hand: dan verdwijnt de prikkel tot verkoop voor grondeigenaren en wordt de woningbouw juist afgeremd', aldus het EIB.
Ook bestaande grondposities kunnen een knelpunt gaan vormen omdat ontwikkelaars die vaak al jaren geleden hebben verworven op basis van andere financiële uitgangspunten. Nieuwe heffingen of waarderingsregels kunnen leiden tot heronderhandelingen en juridische procedures. Een ruime overgangsregeling is daarom volgens het EIB waarschijnlijk noodzakelijk, waarbij eventuele opbrengsten pas op langere termijn beschikbaar komen.
Kostenverhaal heeft voorkeur
Van de twee onderzochte instrumenten geeft het EIB de voorkeur aan uitbreiding van het kostenverhaal. Daarbij kunnen gemeenten een groter deel van de kosten voor bijvoorbeeld infrastructuur en openbare voorzieningen verhalen op ontwikkelaars.
Een afzonderlijke planbatenheffing is ingewikkelder en brengt extra uitvoeringskosten met zich mee. 'De planbatenheffing is een compleet nieuwe maatregel. Het vaststellen van de planbaten, het innen van de heffing en de eventuele bezwaarprocedures zullen een zeker beslag leggen op de ambtelijke capaciteit van gemeenten.' Bovendien komen de opbrengsten waarschijnlijk terecht in de algemene middelen, waardoor niet vaststaat dat ze daadwerkelijk aan woningbouw worden besteed.
Residuele waarderingsmethode: opbrengst nog beperkter
Het EIB bespreekt ook het recent door minister Boekholt-O'Sullivan voorgestelde verplicht toepassen van de residuele waarderingsmethode bij het bepalen van de inbrengwaarde van grond. Daarmee zou de ruimte voor kostenverhaal toenemen, maar volgens het instituut zijn de extra opbrengsten nog beperkter dan bij de andere onderzochte varianten. Bovendien is de methode in de beginfase van gebiedsontwikkeling lastig toe te passen.
Geen gratis route
Het EIB wijst ook naar de overheden zelf: die hebben de afgelopen jaren zelf de financiële ruimte binnen woningbouwprojecten beperkt door de nadruk op binnenstedelijke ontwikkeling, hogere duurzaamheidseisen en een groter verplicht aandeel betaalbare woningen. Daardoor zijn de opbrengsten van woningbouwprojecten minder sterk gestegen dan de huizenprijzen zouden doen vermoeden, terwijl de ontwikkelkosten juist zijn toegenomen. 'Er is geen makkelijke, min of meer gratis route om gemeentelijke tekorten op te lossen', schrijft het EIB.
Het instituut pleit daarom voor een andere benadering: meer woningbouw op locaties die relatief eenvoudig zijn te ontwikkelen. 'Om gemeentelijke tekorten bij de bron aan te pakken is het dan zaak om meer in te zetten op locaties die eenvoudig zijn te ontwikkelen en niet door te schieten met eisen die de kosten extra verhogen en de opbrengsten te veel verlagen.' Volgens het EIB ontstaat daarmee meer ruimte voor woningbouw zonder dat voortdurend aanvullende subsidies nodig zijn.
