Ontwikkelingsplanologie is een containerbegrip. Professionals die ermee te maken krijgen, kunnen niet teruggrijpen op een recept of een handboek. Dat maakt het combineren van projectontwikkeling en strategische planning tot een avontuur waaraan nog maar weinig overheden en marktpartijen zich wagen. Er valt echter niet aan te ontkomen: overheden en marktpartijen zijn tot elkaar veroordeeld. Gepubliceerd in PropertyNL Magazine, 27 april 2004
Ontwikkelingsplanologie is een containerbegrip. Professionals die ermee te maken krijgen, kunnen niet teruggrijpen op een recept of een handboek. Dat maakt het combineren van projectontwikkeling en strategische planning tot een avontuur waaraan nog maar weinig overheden en marktpartijen zich wagen. Er valt echter niet aan te ontkomen: overheden en marktpartijen zijn tot elkaar veroordeeld.
Gepubliceerd in PropertyNL Magazine, 27 april 2004
door Robert van Til
Van hindermacht naar ontwikkelkracht? Dat is de titel van een rapport waarin het ministerie van Vrom drie jaar geleden de gevolgen van de overgang schetste van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie. Het vraagteken in de titel stond er niet voor niets. Het rijk ziet graag dat marktpartijen creatief en financieel bijdragen aan gebiedsontwikkeling. Bij de Vinexwijken werd dit al enigszins zichtbaar. Maar het vullen van lege of halflege weilanden is slechts kinderspel vergeleken met de moeilijke operaties die ons nog te wachten staan. We staan nog maar aan het begin van een omslag, was de conclusie.
Projectontwikkeling en strategische planning liggen in elkaars verlengde, maar het ineenschuiven van de componenten vraagt om veel investeringsvermogen, organisatorische vaardigheden en bestuurlijke moed. Projectontwikkelaars moeten eraan wennen dat rendementen pas over tientallen jaren zichtbaar worden. Gemeenten en provincies zien hun publieke taken ineens overvloeien in een privaat domein waar risico’s niet op anderen kunnen worden afgewenteld.
Marktperspectief
De in maart verschenen ING-studie Marktperspectief & integrale gebiedsontwikkeling analyseert de problematiek voor het eerst ook vanuit het perspectief van de beleggers en ontwikkelaars. Tijdens de forumdiscussie bij de presentatie van het rapport zei directievoorzitter George Jautze van ING Real Estate dat hij – als hij nu een rapportcijfer zou moeten uitdelen aan gemeenten en projectontwikkelaars – niet verder komt dan een vijf min. Alleen de evidente gebieden zijn aangepakt, zoals Mariënburg in Nijmegen. De grote gebieden, waar de overheid zijn zinnen op heeft gezet, vormen een geheel andere categorie. Jautze noemde onder meer het Belvedèregebied in Maastricht, waar ING samen met het Bedrijfspensioenfonds voor de Bouwnijverheid (BPF) ruim 25 jaar aan vast zit. De ruim € 2 mrd die in dat gebied wordt geïnvesteerd, zal voor een groot deel opgaan aan verwervingen en infrastructuur. Maastricht is ermee geholpen, maar – zo gaf Jautze toe – lang niet in alle binnenstedelijke gebieden is een voldoende positief rendement is te verwachten. ING is maatschappelijk betrokken, maar in de eerste plaats toch een bank. Daartoe uitgedaagd door discussieleider Felix Rottenberg zei Jautze om die reden ook geen heil te zien in een hypothetisch plan om bijvoorbeeld in Amsterdam de vele rotte appels in het gebied tussen het Centraal Station en de Dam te saneren. Zijn conclusie: het succes van de Zeedijk kan niet zonder meer worden getransformeerd naar een ander, veel groter gebied.
Wat in Amsterdam geldt, geldt in zekere zin voor alle gebiedsontwikkelingen. Ontwikkelingsplanologie houdt in dat partners zich per definitie op onbekend terrein begeven. Dat leidt zowel bij de overheid als bij de marktpartijen tot een grote mate van onzekerheid. Gemeenten en provincies staan van nature huiverig tegenover het risicodragend deelnemen op het niveau van de uitvoering. Marktpartijen hebben – en dat blijkt ook uit het ING-rapport – veel moeite met de uitbouw van de projectontwikkeling in de richting van asset management.
'Vastgoedmanagement kan immers bijdragen aan de kwaliteit van de vastgoedontwikkeling. De lange binding aan het project is daarbij een voorwaarde om de synergie tussen de verschillende vastgoedspecialismen te verzilveren. Een ontwikkelaar die geen verantwoordelijkheid voor de fase na oplevering heeft, zal deze synergie niet makkelijk kunnen realiseren', aldus het ING-rapport.
Massaal op cursus
Deze onzekerheid vertaalt zich in een niet aflatende honger naar meer kennis onder professionals. Zo bood het Nirov in 2004 en 2005 maar liefst elf keer de cursus ontwikkelingsplanologie aan. Ook dit jaar is de belangstelling erg groot. De cursisten vormen een gemêleerd gezelschap van ambtenaren en medewerkers van marktpartijen.
Docent Hans van der Cammen, in een vorig leven directeur Ruimtelijk Onderzoek en Planontwikkeling van het ministerie van Vrom, nu zelfstandig beleidsadviseur en bijzonder hoogleraar Ruimtelijke Planning aan de Universiteit van Amsterdam, is verrast dat zijn cursus zoveel publiek trekt.
‘Het onderwerp blijkt erg te leven. De cursisten zijn allemaal ervaren mensen die beseffen dat ze een inhaalslag moeten maken. Er is een verschuiving gaande, waarvan iedereen meer wil weten. Nederland is nog steeds een land van plannen en regels. Als je daarmee op de ene plek klaar bent, kun je zo weer aan de slag met het maken van nieuwe regels en plannen. Voor medewerkers van de overheid is het daarom een enorme verandering dat de overheid nu geleidelijk aan medeverantwoordelijk wordt gemaakt voor de uitvoering. Je kunt niet zeggen dat het al een feit is, maar de trend gaat wel in die richting.’
Trendbreuk
De trendbreuk ligt volgens Van der Cammen ergens in de jaren negentig. ‘Dat was de tijd dat het overheidsgeld begon op te raken. De markt is daardoor, om het zo te zeggen, hoger in de bedrijfskolom terecht gekomen. Alles wat te maken heeft met ontwikkeling en uitvoeringsmaatregelen kwam aan het eind. De marktpartijen kunnen pas aan de slag als de planvorming is afgerond. Door de financiële problematiek is die werkwijze onhoudbaar geworden. De overheid is daarmee overigens nog steeds niet klaar. De markt ook niet. Wat in het ING-verhaal staat, is volkomen waar. Er is nog heel veel niet bereikt. In de steden zijn er eigenlijk alleen nog maar voorbeeldprojecten. Dat wordt niet overal erkend.'
Van der Cammen constateert wel dat sommige corporaties actief inzetten op de verandering van vastgoedontwikkelaar naar gebiedsontwikkelaar. 'In Rotterdam, Eindhoven en Tilburg is mede door hun inzet de integrale gebiedsontwikkeling in gang gezet, inclusief openbare ruimte, ondergrondse bouwwerken, voorzieningen en woningbouw. Ook sommige ontwikkelaars zijn daar ingestapt. De discussie gaat niet gaat over het principe van ontwikkelingsplanologie, maar over de vormgeving. In projecten als het Wieringerrandmeer en Nieuw-Crooswijk in Rotterdam zitten de marktpartijen al vanaf de allereerste fase aan tafel. De Zuidplas bij Gouda zie ik echter als een voorbeeld van een pps, waarbij de partners wel toch wel erg voorzichtig met elkaar omgaan. Daartussen zitten allerlei varianten.’
Franse procedures
De meest gestelde vragen hebben betrekking op de procesarchitectuur. Een echte handleiding kan Van der Cammen zijn cursisten niet overhandigen. Wel zijn er gidsen van het Kenniscentrum pps in Den Haag en studies over bijvoorbeeld proceduremanagement, vorig jaar opgesteld door DHV in opdracht van Vrom. Ook publiceert het Nirov eind deze maand het praktijkboek gebiedsontwikkeling, getiteld NederlandBovenWater.
Van der Cammen: ‘Sommigen hebben toch het idee dat er een soort standaardrecept bestaat om gebiedsontwikkeling met een pps op te zetten. Maar zo’n recept is er niet. Er zijn wel wat leuke boekjes en lijstjes met aandachtspunten. Maar daar blijft het ook bij. De materie is te complex om in twee dagen alle aspecten uit te diepen. Maar ook als er meer tijd zou zijn, kun je onmogelijk een uitspraak doen over de meest gewenste procesarchitectuur’.
Ook de positie van Nederland in Europa werpt veel vragen op. Vergeleken met het buitenland is de planologie in Nederland altijd erg productgericht geweest. ‘Wij maken bestemmings- en structuurplannen alsof het echte dingen zijn, zoals een bakker een brood bakt. Het projectbesluit in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is eigenlijk meer een plan in fasen. Dat betekent ten opzichte van de huidige wet een grote winst. Als dat op een slimme manier wordt gebruikt, ontstaat er iets dat in Frankrijk al heel lang in zwang is, namelijk de zone d’amenagement concerté (ZAC). Dat is een procedure waarin de overheid en de marktpartijen samen aan een planproces werken. De ontwikkelaars zijn bij allerlei onderdelen betrokken, maken de beschrijving in hoofdlijnen en doen allerlei dingen in de loop van het proces. Als dat soort zaken een wettelijke basis zouden krijgen, zou ik dat een winst vinden.’
Dat de trein slechts hortend en stotend in beweging komt, heeft in de beleving van Van der Cammen niet te maken met het ontbreken van politieke wil. ‘Wethouders met ruimtelijke ordening en grondzaken in hun portefeuille zien meestal welke kant ze opmoeten. Maar het probleem zit in een goede afstemming met de gemeenteraad en ambtelijke diensten. Aan de ene kant zijn er de marktmechanismen, waar een wethouder niet omheen kan. Aan de andere kant moet hij over het gevoerde beleid verantwoording afleggen. De privaatrechtelijke wereld van de markt is een andere dan de publiekrechtelijke. Dat geeft altijd spanning. De deals die gemaakt worden, kun je niet iedere week terugkoppelen. Een goede wethouder weet precies het juiste tijdstip te kiezen om met zijn informatie naar de gemeenteraad te gaan. Anderen zijn bang om hun nek uit te steken.’
Slag naar gebiedsontwikkeling
Een voor Nederland typerende omissie in zowel de oude als de nieuwe wet is de afwezigheid van het woord 'private partij'. Van der Cammen: ‘De wetgever doet net alsof er helemaal geen private partijen bestaan. Hun rol zal echter zeker in de binnenstedelijke ontwikkeling erg belangrijk worden. Voor het verzamelen van voorbeelden vis ik daarom bij de cursisten steeds naar informatie. Er gebeurt veel, maar er is nog onvoldoende aandacht voor echt integrale gebiedsontwikkeling in pps-vorm. De wijk Achter de Hoven/ Vegelin in Leeuwarden wordt gezien als een succes. Dat was meer vanuit de overheid opgestart. In nieuwere projecten zullen de marktpartijen waarschijnlijk toch meer op de voorgrond treden. Het woord 'projectontwikkelaar' is nog maar dertig jaar oud. Nu zie je dat we een slag aan het maken zijn naar gebiedsontwikkeling. Dat zal straks ook tot uiting komen in de naamsaanduiding: een aantal projectontwikkelaars ontwikkelen zich tot gebiedsontwikkelaars.’
Hoe kijken gemeenten aan tegen de mogelijkheid dat de bestemmingsplannen straks door marktpartijen worden gemaakt? Van der Cammen: ‘Voor sommigen is dat misschien eventjes schrikken. Maar na een tijdje wordt dat denk ik wel geaccepteerd. Je moet het niet zwart-wit zien in de zin van: de projectontwikkelaar betaalt het bestemmingsplan, dus hij bepaalt het ook. Gemeenten en ontwikkelaars zitten in principe elk voor vijftig procent in het proces. Maar het is waar: de overheid geeft met zo’n besluit een deel van een publieke taak weg. Voor de projectontwikkelaar die dat oppakt, moet dat lonend zijn. Die heeft ook mensen in dienst genomen en zich publieke competenties eigen gemaakt. Een oplossing is wellicht dat de marktpartijen zich voor dat soort taken laten certificeren.’
