De Gnephoek vormt de aftrap van de publicatiereeks ‘PPS in Gebiedsontwikkeling’. Wat kunnen andere gebiedsontwikkelingen leren van de aanloop die in de Gnephoek is gemaakt?
Door Reann Kersenhout en Paul van den Bragt
Het is een van de meest besproken uitleglocaties in het Groene Hart: de Gnephoek in Alphen aan den Rijn. Jarenlang gold hier een principieel bouwverbod; het Groene Hart moest open en groen blijven. Toch wordt er sinds enkele jaren gewerkt aan plannen voor de bouw van 5500 woningen en 60 hectare natuurontwikkeling. De ommekeer kwam in 2022, toen voormalig Deltacommissaris Wim Kuijken werd gevraagd het vastgelopen overleg tussen overheden vlot te trekken. Zijn aanstelling markeerde een keerpunt in een proces dat exemplarisch is voor de bredere spanning in het Groene Hart tussen woningbouwdruk en de wens het landschap open en groen te houden.
Publiek–private samenwerking (PPS)
Om sturing te geven aan de integrale opgave van deze gebiedsontwikkeling richten de gemeente en marktpartijen die hier grondposities hebben, een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) op. Bij deze vorm van publiek–private samenwerking (PPS) brengen de partners grond, geld en expertise in, in een gezamenlijk opgerichte onderneming (vaak in cv/bv-vorm). Deze manier van samenwerken was sinds de crisis van 2008 even van het toneel verdwenen, maar lijkt nu langzaam weer terug te keren – al dan niet in verschillende verschijningsvormen.
Gebiedsontwikkelingen in Nederland staan aan de lat om steeds meer opgaven – van woningbouw en energietransitie tot klimaatadaptatie – in samenhang te realiseren binnen een al schaarse ruimte. Deze puzzel wordt steeds ingewikkelder. Publieke en marktpartijen zijn zich meer en meer bewust van hun onderlinge afhankelijkheden: ze hebben elkaar simpelweg nodig om zulke grote opgaven te verwezenlijken. De belangstelling voor PPS neemt daardoor opnieuw toe. De hamvraag is: hoe richt je de samenwerking zo in dat partijen in staat zijn over een lange periode gezamenlijk tot uitvoering te komen? In de Gnephoek kiezen de partijen bewust voor een langjarige en intensieve verbinding, inclusief forse gezamenlijke investeringen. Daarmee wordt dit project een interessante ‘nieuwe’ casus: wat kunnen gebiedsontwikkelingen die nu aan de startlijn staan leren van de aanloop die in de Gnephoek is gemaakt?
Historische context
De Gnephoek kent een bijzondere voorgeschiedenis. Het gebied werd ooit kortstondig overwogen als baggerdepot voor slib uit de Rotterdamse haven en stond in de jaren ’90 op de radar als potentiële Vinex-locatie, maar werd destijds niet geselecteerd. Desondanks bleef de locatie in beeld bij gemeente Alphen aan den Rijn. Rond 2017–2019 volgde een herverkenning van de Gnephoek als mogelijke locatie voor ontwikkeling aan de stadsrand en groeide de urgentie. De directe aanzet was een praktische bestuurlijke vraag: waar kan nog worden gebouwd? Binnenstedelijke verdichting stokte, terwijl de vraag naar (grondgebonden) woningen groot bleef. Een beoordeling van meerdere stadsrandopties wees de Gnephoek aan als een van de meest kansrijke locaties. Het vervolgtraject leverde een set ambities en randvoorwaarden op die de toon zetten voor de gebiedsontwikkeling. De kern: water- en bodem sturend, waarbij het natuurlijke systeem leidend is voor programma en inrichting. Daarmee groeide de Gnephoek uit tot een voorbeeldcasus voor water- en bodemgestuurde gebiedsontwikkeling in Zuid-Holland.
Van ‘of’ naar ‘ja, maar hoe’
Het proces kende de nodige wrijving. De situatie rond de Gnephoek was lange tijd vastgelopen in een spanningsveld van uiteenlopende, maar op zichzelf legitieme zorgpunten en belangen. Terwijl het hoogheemraadschap vooral extra waterberging noodzakelijk vond, legde de provincie de nadruk op de gevolgen voor mobiliteit. Tegelijkertijd maakten omwonenden en natuurorganisaties zich zorgen over de kwaliteit van het landschap en de natuur, terwijl de gemeente opzag tegen een financieel onhaalbare investering. Toch bleef de Gnephoek, mede na een locatieonderzoek in 2019, de meest kansrijke plek voor woningbouw: alternatieve woningbouwlocaties waren niet voorhanden. De politieke druk om vaart te maken met grootschalige woningbouwlocaties werd ondertussen verder opgevoerd door een Kamermotie in 2021.
De doorbraak in het vastgelopen proces kwam in 2022. Dat jaar besloot de gemeenteraad de gemeentelijke omgevingsvisie met Gnephoek als ontwikkellocatie vast te stellen en formuleerde de provincie als reactie daarop strikte randvoorwaarden op het gebied van natuur, water, mobiliteit en betaalbaarheid. Wat aanvankelijk werd ervaren als een beperking, bood uiteindelijk houvast voor verdere planvorming. Tegelijk bleek dat een krachtige, onafhankelijke regisseur nodig was om de betrokken partijen samen te brengen en het proces los te trekken. Voormalig Deltacommissaris Wim Kuijken werd in die rol aangesteld. Zijn inzet werd gezien als een cruciale stap om de impasse te doorbreken en het overleg opnieuw richting te geven. Binnen korte tijd werden vier alternatieven doorgerekend. In het plan van gemeente en marktpartijen voor 10.000 woningen viel de Vrouwgeestpolder af. Deze polder ligt direct ten noorden van de Gnephoek aan de rand van Alphen aan den Rijn.
De ambitie van het uiteindelijke voorkeursscenario met 60 ha natuurontwikkeling en 5500 woningen met een betaalbaarheidsopgave (30% sociale huur en 30% middenhuur/betaalbare koop) en de kwaliteitseisen voor waterbeheer, natuur en klimaatadaptatie toonde in de Contourenplanfase aan dat de partijen een sluitende businesscase voor de gebiedsontwikkeling Gnephoek hadden. Daarmee verschoof het debat van de vraag óf er gebouwd zou worden naar de vraag hóe de gebiedsontwikkeling verantwoord kon worden gerealiseerd.
Drie belangrijke principes
Peter Klompen, programmamanager gebiedsontwikkelingen van de gemeente Alphen aan den Rijn, benoemt drie belangrijke principes in het proces die er mede voor hebben gezorgd dat er toch vooruitgang is geboekt in de complexe situatie:
(1) Krijg eerst de feiten op een rij. Doe je huiswerk: verzamel en breng de harde data in beeld over water, bodem, verkeer, natuur en financiën. Deze vroege, toetsbare onderbouwing – inclusief fasering, programmamix en een realistisch financieel scenario – bracht het gesprek van politieke stellingen naar inhoudelijke besluitvorming. Het maakte snelle, feitelijke beantwoording mogelijk en overtuigde de partijen van nut en noodzaak.
(2) Ambitie en haalbaarheid als parallel proces. In plaats van achteraf te berekenen of iets kan, werden kwaliteitseisen en de businesscase gelijktijdig ontwikkeld. Gemeente en marktpartijen werkten iteratief aan scenario’s waarin ambitie en betaalbaarheid elkaar versterken. Marktkennis en praktijkervaring verkleinden de kloof tussen beleid en uitvoering, en resulteerden in een plan waarop de betrokken partijen durfden te vertrouwen.
(3) Continuïteit en productieve wrijving. Stabiele teams aan zowel publieke als private zijde gaven vertrouwen, procesgeheugen en tempo. Tegelijk werd erkend dat wrijving onvermijdelijk is. Wanneer die wrijving gericht bleef op inhoud en met oog voor de relatie, werd het een krachtige motor voor vooruitgang. Deze combinatie van continuïteit en het vermogen spanningen om te zetten in besluitkracht bleek essentieel.
Daarnaast is er stevig ingezet op participatie: niet alleen over wat er in het gebied zou komen, maar ook over hoe er geparticipeerd moest worden. De raad werd doorlopend geïnformeerd via raadsinformatiebrieven en raadsbijeenkomsten (niet openbaar, intern), ontvangt het participatieverslag als input en bereidt het raadsbesluit over de MER en het Omgevingsplan voor (gepland in september 2026).
Naar een GEM
In de Gnephoek is 77% van de grond in private handen, met als grootste eigenaar BPD. In plaats van een faciliterende houding te nemen en slechts de kaders te stellen, koos de gemeente – mede vanwege de dringende woningnood – nadrukkelijk voor een actieve rol in de gebiedsontwikkeling door samen met de marktpartijen de regie richting uitvoering te nemen. Als medeaandeelhouder in een GEM wil de gemeente aan het stuur zitten, zeker op de momenten dat het spannend wordt: bij keuzes over fasering, gebiedsbeheer en het veiligstellen van publieke doelen zoals betaalbaarheid en natuur. Die keuze betekent ook risico’s delen. Bewust, onder andere om publieke belangen stevig te borgen.
Opvallend is dat de GEM een 50/50 publiek–private verhouding kent, terwijl de gemeente zelf maar een beperkt aandeel grondposities heeft. Zij zou daarom een substantiële inbreng moeten leveren om het verschil in grondwaarde te compenseren. De keuze voor het joint-venture model is dan ook niet primair bepaald door de verdeling van grondposities in het gebied, maar door de behoefte aan (inhoudelijke) sturingsmogelijkheden, capaciteit, expertise en het belang van wederzijds commitment. Daarbij speelden eerdere positieve ervaringen in de samenwerking én de eerste stappen die gezamenlijk in dit gebied waren gezet een belangrijke rol: ze legden een basis van vertrouwen waarop verder gebouwd kon worden.
Vernieuwend aspect
Een vernieuwend aspect van de GEM, ten opzichte van vergelijkbare samenwerkingsvormen tijdens de Vinex-tijd, is dat de opgave is verbreed. Het gaat niet alleen om het realiseren van 5500 woningen, maar om een integrale gebiedsontwikkeling waarin wonen, natuur, waterbeheer en klimaatadaptatie samenkomen. Deze verbreding maakt de opgave complexer, maar biedt ook kansen om duurzame oplossingen te creëren die verder reiken dan traditionele woningbouwprojecten. Een ander opvallend element in de governance-aanpak van Gnephoek is dat er ook expliciet wordt nagedacht over de beheerfase van het openbaar gebied middels PPS. Dit wordt door de partijen verkend en betreft onder meer het opstellen van een integraal meerjarig beheerplan, het maken van een kosten–opbrengstenanalyse en duidelijke afspraken over rolverdeling, demarcatie en bekostiging. Deze aanpak gaat verder dan gebruikelijk, omdat beheer zo al in een vroeg stadium onderdeel wordt van de governance-overwegingen en de ‘waardenketen’ daarmee verlengd lijkt te worden.
PPS ontstaat al vóór het contract
De samenwerking tussen de partijen startte niet pas bij het ondertekenen van een SOK of een ander formeel moment, maar al veel eerder – in de planfase. In 2023 stelden gemeente en marktpartijen al gezamenlijk een Contourenplan op, waarin varianten en antwoorden op provinciale vragen systematisch zijn uitgewerkt. Daarbij speelde de actieve bijdrage van de markpartijen een cruciale rol. Zij hebben vanaf het begin samen met de gemeente varianten verkend, mogelijke scenario’s doorgerekend en gezamenlijk het ‘huiswerk’ gedaan. Deze gezamenlijke inspanning hielp om impasses te doorbreken.
Opvallend was dat de gemeente één gesprekspartner namens de markt vroeg. BPD nam deze rol op zich, gesteund door het vertrouwen van de andere marktpartijen – AM, Van Omme & De Groot en VolkerWessels. Deze keuze reduceerde de complexiteit van het proces en zorgde voor een versnelling, en laat zien hoe dergelijke praktische afspraken voortgang kunnen ondersteunen.
Het proces laat zien dat PPS al in een vroeg stadium begint, waarin vertrouwen en gedeelde ambitie al ontstaat voordat de samenwerking formeel wordt vastgelegd. Die formele vastlegging verloopt stapsgewijs. Eerst verbonden de partijen zich met een intentiebrief en intentieovereenkomst, en pas later, toen de plannen concreter werden, volgde een hoofdlijnenakkoord omtrent het inhoudelijke plan en de samenwerking. De partijen werken momenteel toe naar een samenwerkingsovereenkomst voor de oprichting van de GEM.
Samen verkennen, samen uitvoeren
Terwijl ooit werd gedacht aan een baggerdepot en later aan een mogelijke Vinex-locatie, ontstaat nu een gebiedsontwikkeling die wonen en natuur verbindt. De Gnephoek laat zien dat PPS veel meer is dan het ondertekenen van een overeenkomst: het is een proces dat al begint in het voortraject, waarin publieke en marktpartijen samen het speelveld verkennen, varianten toetsen en gezamenlijk hun ‘huiswerk’ doen. In Gnephoek hebben de marktpartijen vanaf het begin samen met de gemeente gewerkt aan het doorrekenen van opties, participatie, het beantwoorden van vragen van de provincie en het schetsen van mogelijke scenario’s. De partijen laten zien dat een harde feitenbasis (ruimte, water/bodem, programma, verkeer) plus een heldere procesinrichting (rollen, transparantie, beslismomenten) en vertrouwen het mogelijk maken vooruit te komen als het vast dreigt te lopen. Het vertrouwen vond zijn basis in begrip voor elkaars belangen en de erkenning van onvermijdelijke meningsverschillen, geplaatst in het perspectief van een groter gezamenlijk doel om voortgang te boeken en professioneel te handelen op basis van feiten en vakmanschap. Deze gezamenlijke inspanning doorbrak impasses, en legde een stevige basis voor het vervolg.
Inspirerend voorbeeld
De casus maakt duidelijk dat het succes van complexe gebiedsontwikkelingen vaak ontstaat in deze fase: als partijen hun risico’s en ambities al in een vroeg stadium delen, gezamenlijk feiten verzamelen en stapsgewijs tot afspraken komen. Vertrouwen, gedeelde ambitie en procesdiscipline bleken minstens zo belangrijk als juridische zekerheid. Het gaat niet alleen om het organiseren van eigendom of financiering, maar ook om het creëren van wederzijds vertrouwen en een structurele manier van samenwerken waarin bestuurlijke, inhoudelijke en financiële belangen samenkomen.
Voor andere gebiedsontwikkelingen biedt Gnephoek een inspirerend voorbeeld: PPS is geen moment met altijd een duidelijk startschot, maar onderdeel van een geleidelijk proces. Het ontstaat door gezamenlijke verkenning, door samen te rekenen en te bouwen aan oplossingen – nog voordat er een handtekening staat.
Paul van den Bragt en Reann Kersenhout zijn promovendi aan de Leerstoel Gebiedsontwikkeling (TU Delft) en verbonden aan de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG). Van den Bragt richt zich op succesfactoren van PPS’en en hoe partijen erin slagen te sturen op spanningen tussen waarden. Kersenhout onderzoekt de rol van vertrouwen in samenwerkingsprocessen en de impact daarvan op de uitvoering en het behalen van gezamenlijke doelen in gebiedsontwikkelingen.
Serie gebiedsontwikkeling
De serie ‘PPS in Gebiedsontwikkeling’ is een gezamenlijk initiatief van de leerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft en PropertyNL over tien actuele gebiedsontwikkelingen die via publiek–private samenwerking tot uitvoering komen. De serie is mede ontstaan naar aanleiding van de nieuwe versie van het handboek ‘Zo werkt gebiedsontwikkeling’ van emeritus prof. Friso de Zeeuw en artikelen hierover door Wabe van Enk, hoofdredacteur van PropertyNL.
De auteurs worden begeleid door dr. Tom Daamen (directeur SKG – Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling – en associate professor Urban Development management aan de TU Delft) en Kees de Graaf (eindredacteur van de website Gebiedsontwikkeling.nu).
De centrale vraag in deze serie is: hoe geef je de samenwerking, organisatie en financiering vorm als opgaven groter, complexer en gelaagder worden? De auteurs laten zien welke keuzes de partijen maken, waar het schuurt en welke mechanismen helpen. De serie verschijnt vanaf het najaar van 2025 en wordt afgesloten in het najaar van 2026.
Voor dit artikel spraken de auteurs met Peter Klompen, programmadirecteur Gnephoek van de gemeente Alphen aan den Rijn, en Theo van der Plas, directeur projecten bij BPD.
Aanvullende informatie over het project is te vinden op www.gnephoek.com.
Profiel Gnephoek
Opgave
– 5500 nieuwbouwwoningen (60% betaalbaar, 30% sociaal)
– 60 ha nieuwe natuur en recreatie
– Start bouw beoogd in 2029
Concept
– Stadsrandontwikkeling ‘water- en bodem sturend’
– Laagste delen: waterbuffer, integrale aanpak van natuurontwikkeling, waterveiligheid, mobiliteit en wonen
Grondverdeling
– Gemeente + marktpartijen: 85% eigendom
– Marktpartijen: AM (ASR), BPD Bouwfonds Gebiedsontwikkeling, Van Omme & De Groot, VolkerWessels Vastgoed
– Rest: particulieren/bedrijven (15%)
Financiën (op hoofdlijnen)
– Totale investering: € 498,3 mln
– Dekking uit grex (grondopbrengsten e.d.): € 431,0 mln
– Tekort vóór bijdragen: –€ 67,3 mln
– Bijdragen buiten de grex: Rijk € 50,0 mln (infra), gemeente € 4,4 mln, marktpartijen € 4,4 mln
– Rest: –€ 8,5 mln (taakstelling PPS)
Governance & sturing
– Publiek–publiek: bestuursovereenkomst (2024) tussen gemeente, provincie, waterschap, regio
– Publiek–privaat: hoofdlijnenakkoord 2025 tussen gemeente en een consortium van grondeigenaren (AM (ASR), BPD Bouwfonds Gebiedsontwikkeling, Van Omme & De Groot, VolkerWessels Vastgoed). Er is een ‘aanvullende afspraken GEM Gnephoek’ met AM/BPD
– Voorkeursvorm uitvoering joint-venture (50/50 publiek–privaat)
– Beheer gemeenten en een nog te selecteren organisatie om het natuurgebied te beheren
Discussiepunten en uitdagingen
2022: breder politiek en maatschappelijk debat
Opinies en nieuwsberichten spitsten zich toe op de locatiekeuze en de vraag in hoeverre water- en bodemaspecten, bereikbaarheid en landschappelijke kwaliteit waren meegewogen, maar gingen ook over grondposities, financiering en de rolverdeling tussen gemeente, provincie en Rijk. Er werd gevraagd naar alternatieven of extra onderbouwing, terwijl voorstanders wezen op de woningbouwurgentie en de voorbeeldfunctie van het plan. Zo werden vroeg in het traject de gevoeligheden en afwegingskwesties zichtbaar die het vervolg zouden kleuren.
September 2023: bewoners/organisaties
Bewoners en belangenorganisaties uiten hun zorgen over de financiering (onder andere slappe bodem, aquaduct/fietsbrug), fasering van de bereikbaarheid (risico op autogerichtheid), borging van natuur (60 ha), en participatie/transparantie.
Oktober 2023: Park-advies
De Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit spreekt van spanning tussen de ambities van het plan en belangen van de markt, vraagt harde borging voor natuur en weidevogels en waarschuwt dat het planbeeld neigt naar een ‘gewone suburbane wijk’.
November 2023: provinciale besluitvorming
Bij de positieve integrale afweging van Gedeputeerde Staten op 21 november 2023 werd in enkele opinies en nieuwsberichten gesuggereerd dat het woondoel zwaarder zou wegen in de besluitvorming dan een brede, integrale ruimtelijke afweging. De provincie stelt dat het besluit is genomen na weging van adviezen.
April–juni 2024: participatie & representativiteit
De participatie was breed opgezet, maar de uitwerking in de praktijk en representativiteit was een blijvend aandachtspunt.
Januari 2025: Commissie MER (milieueffectrapportage)
De Commissie MER onderschrijft het principe van ‘water en bodem sturend’, maar vraagt om een strakkere vergelijking van alternatieven en om explicitering van langetermijneffecten (klimaat, bodemdaling), met duidelijke ambities, randvoorwaarden en samenhang met andere ontwikkelingen.
Dit artikel is ook gepubliceerd op Gebiedsontwikkeling.nu en in PropertyNL Magazine nr. 10, 24 oktober 2025
