Analyse: In het geweer tegen ‘Appingedam’

Een goed functionerend compact winkelgebied is in het belang van alle betrokken partijen: retailers, bezoekers, bewoners, vastgoedeigenaren en de gemeente. Maar gemeenten worden nog vaak verrast door retailers die búiten de beoogde compacte winkelgebieden een gaatje voor hun winkel weten te vinden. Als de gemeente niets doet, kan dat door de Europese Dienstenrichtlijn nog gemakkelijker worden.
Er verschijnt opeens een Action, een supermarkt of een Wibra op een industrieterrein, terwijl er nog voldoende leegstaande units aanwezig zijn in het centrum. Je kunt dit de retailers niet kwalijk nemen. Zij zoeken naar locaties waar voldoende klandizie komt of kán komen. Dat kan een binnenstad zijn, maar vaak ‘lonkt’ het bedrijventerrein of de zieltogende meubelboulevard: een perifere locatie is meestal namelijk goed bereikbaar, is goedkoper en er is voldoende parkeermogelijkheid. De voorkeur voor zo’n perifere locatie botst dan met de wens om binnensteden compact en compleet te laten zijn. Maar zodra een retailer zich op zo’n onwenselijke locatie heeft gevestigd, kan een gemeente weinig meer doen en moet zij knarsetandend toekijken.

Doodse binnensteden
Beleid voeren op de vestigingsmogelijkheden van retailers is daarom hard nodig. Goed functionerende winkelgebieden zorgen voor levendigheid, sociale cohesie en werkgelegenheid. Om de centra van steden en dorpen vitaal te houden, voeren gemeenten door heel Nederland al decennia lang ruimtelijk beleid, gericht op het compact en vitaal houden van centrumgebieden. Bestemmingsplannen en brancheringsbeperkingen zijn daarbij de geijkte instrumenten. Zonder sturing krijg je donutsteden: verspreide detailhandel buiten de stad zoals we dat in Frankrijk vaak zien, en doodse binnensteden als gevolg.
Goede sturing wordt ernstig bemoeilijkt door de aanwezigheid van verborgen plancapaciteit en niet-sluitende bestemmingsplannen. Vorig jaar heeft het Europese Hof van Justitie zich uitgesproken over de Dienstenrichtlijn (zie kader). Deze zaak Appingedam vs. Visser Vastgoed heeft in de retailsector veel stof doen opwaaien.
In bestaande bestemmingsplannen worden veel verschillende en soms vage definities van detailhandel gegeven. Als je in je bestemmingsplan eenmaal ruimte biedt aan detailhandel, kun je dat heel moeilijk terugdraaien. Wees bij het opstellen van je plannen dus heel duidelijk in wat je wel en niet wilt. Repareren is veel lastiger dan voorkomen. Naderhand verplaatsen van de ongewenste invulling kost je als gemeente erg veel tijd en geld. Niet-actuele bestemmingsplannen zijn dus duur.

Onderbouwing
De Europese Dienstenrichtlijn voegt nog een extra dimensie toe aan bestemmingsplannen en de onderbouwing hiervan. In de praktijk betekent het arrest van het Hof dat gemeenten heel concreet moeten aantonen waarom zij bepaald ruimtelijk beleid met betrekking tot detailhandel willen voeren. In het verleden kon dit op basis van algemene uitspraken als ‘vestiging van detailhandel buiten bestaande centra kan voor meer leegstand in deze centra zorgen’, maar binnen de Dienstenrichtlijn voldoet dit niet meer. Elke gemeente zal een specifieke onderbouwing van haar ruimtelijke keuzes en eventuele brancheringsbeperkingen moeten aanvoeren.
Dit zal maatwerk per locatie vragen. Een economische onderbouwing van je beleid kun je nog wel met cijfers doen, maar voor een begrip als leefbaarheid of ruimtelijke kwaliteit is dit al veel moeilijker. Vaak zullen gemeenten deze specialistische kennis niet in huis hebben. Bovendien zijn er nog veel onzekerheden over het precieze effect van het arrest van het Europese Hof. We weten dat er nu tientallen rechtszaken bij de Raad van State zijn aangehouden, in afwachting van de uitkomst van de zaak Appingedam–Visser Vastgoed. Precieze aantallen ontbreken echter, want de Raad van State kan of wil deze niet noemen. Toch speelt het – nu en straks – in veel meer gemeenten. Eén ding weten we wel zeker: ‘Appingedam’ is overal.

Handreiking
Diverse gemeenten, adviesbureaus en advocatenkantoren zijn bezig met de Dienstenrichtlijn. Eind 2018 schreef staatssecretaris Mona Keijzer (Economische Zaken en Klimaat) in een brief aan de Tweede Kamer dat er bij verschillende overheden nog veel vragen zijn over hoe zij hun brancheringsbeleid kunnen motiveren. Samen met het ministerie van BZK en koepelorganisaties als de VNG en het IPO heeft de staatssecretaris aangegeven gerichte voorlichting te ontwikkelen.
Inderdaad moeten we voorkomen dat iedereen het wiel opnieuw en voor zichzelf gaat uitvinden. Kennisplatform NRW (Nederlandse Raad Winkelcentra) en de Retailagenda (een initiatief van het ministerie EZK) hebben de handschoen opgepakt om deze handreiking op te stellen, waarin duidelijkheid voor gemeenten én markt wordt geschapen. Er worden objectieve en uniforme analysemethoden ontwikkeld, waarmee gemeenten de ‘noodzakelijkheid’ van hun ruimtelijk beleid cijfermatig kunnen motiveren en de ‘evenredigheid’ van de maatregelen kunnen onderbouwen. Een stappenplan, beknopt en gevisualiseerd, zal daarbij het overzicht geven.
Ons zorgvuldig opgebouwde winkellandschap is uniek en verdient het om bewaard te blijven. De meeste winkels zijn nog steeds gelegen op ‘kinderwagenafstand’ (tegenwoordig ook ‘rollatorafstand’), of tenminste op fietsafstand. Donutsteden, baanwinkels en solitaire winkels die enkel bereikbaar zijn met de auto; allemaal scenario’s die de vitale binnensteden ondermijnen. We werken met man en macht aan een goede onafhankelijke handreiking waarmee de gemeenten hun ruimtelijk retailbeleid ‘dienstenrichtlijn-proof’ kunnen maken. De eerste resultaten zullen voor de zomer van 2019 klaar zijn en gedeeld worden met de sector via de Retailagenda en alle betrokken partners.

Brigit Gerritse is directeur NRW en programmamanager Retailagenda

Appingedam en de Dienstenrichtlijn
In februari 2018 bevestigde het Europese Hof van Justitie dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op detailhandel, waardoor er in principe sprake is van vrijheid van vestiging voor retailers. De aanleiding voor het arrest was de zaak Visser Vastgoed tegen Appingedam, waarbij de eigenaar van een leeg pand op een bedrijventerrein het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam aanvocht, omdat hij zijn pand wilde verhuren aan schoenenwinkel Bristol. De zaak werd uiteindelijk door de Raad van State doorgespeeld naar het Europese Hof van Justitie. Het oordeel van het Hof: brancheringsbeleid voeren mág wel, mits aangetoond kan worden dat dit beleid ‘noodzakelijk’ en de gekozen maatregel ‘evenredig’ is. Het is daarmee een ‘aan evaluatie onderworpen eis’, ofwel: de maatregel moet het algemeen belang dienen én moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te halen. Daarbij moet ook worden gekeken of het doel niet met andere, minder zware maatregelen kan worden bereikt.